Por Silvia Correa

1. Instrumentos de Planejamento (PPA, LDO e LOA)

Base Legal: Constituição Federal de 05 de outubro de 1988; Lei complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) que institui norma de importância fundamental para o planejamento, execução e o controle das finanças nacionais, estabelece regras voltadas para a gestão fiscal responsável.

1.1 Aspectos constitucionais do planejamento e orçamento

As principais inovações da Constituição Federal – CF de 1988 no campo orçamentário foi prever os três instrumentos básicos de planejamento e orçamento, art. 165 a 169, aprovados por leis específicas, cujos projetos são da iniciativa do Poder Executivo, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Conforme Art. 165 - CF “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais”.

Plano Plurianual (PPA) é um instrumento do planejamento estratégico, corresponde ao plano de médio prazo, por meio do qual se procura ordenar as ações do governo que levem ao alcance dos objetivos e das metas fixados para um período de quatro anos. Neste plano, estão detalhados, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública para despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de natureza continuada, (CF/1988, art. 165).

Vigência: 4 anos, sendo do segundo exercício do mandato governamental até o primeiro do mandato subsequente.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) compreende as metas e as prioridades da administração pública federal, incluindo: as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; orienta a elaboração da lei orçamentária anual; dispõe sobre as alterações na legislação tributária; estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento; autorização específica para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, criação de cargos ou alteração de estrutura de carreiras, bem como admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, ressalvadas as empresas de economia mista e os limites para a elaboração da proposta orçamentária dos Poderes Judiciário e Legislativo. (CF, art. 165, § 2.º, e art. 169, § 1.º).

A LDO é o instrumento técnico-legal que articula o PPA à LOA e deve ser promulgada a cada exercício financeiro antes da preparação pelo Poder Executivo, do Projeto da Lei Orçamentária Anual (LOA).

A Lei Complementar no 101/2000 (LRF), dentro dos princípios da responsabilidade e transparência da gestão fiscal, incentiva-se a participação popular e a realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, das LDO e da LOA. Esta Lei estabelece que, além do conteúdo previsto na Constituição, a LDO deverá dispor sobre:

• O equilíbrio entre receitas e despesas, incluindo critérios e forma de limitação de empenho quando necessário;
• O montante da reserva de contingência, destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
• A programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso; o montante da despesa considerada irrelevante no caso de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental;
• Exigências para a realização de transferências voluntárias aos municípios, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde, independentemente das previstas na própria Lei; e,
• Condições com vistas à destinação de recursos para, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas; e, regras para inclusão de novos projetos na lei orçamentária ou em créditos adicionais.

Para avaliação e acompanhamento das ações governamentais, bem como verificação das metas, a LRF determina, ainda, que a LDO seja acompanhado por dois anexos, o de Metas Fiscal e o de Riscos Fiscais, onde são estabelecidas pelo ente da Federação as metas pretendidas no orçamento e os riscos que poderão prejudicar o alcance das referidas metas. Como se pode observar, a LDO passa a vigorar como instrumento orientador da elaboração da proposta orçamentária, na qual serão definidos critérios para renúncia de receitas, para aumento de despesa de caráter continuado e para limitação de empenho (LRF, artigo 4o, parágrafo 1o).

A Lei Orçamentária Anual (LOA) objetiva viabilizar a realização das ações planejadas no plano plurianual e transformá‑las em realidade. Deve ser elaborada de forma compatível com o PPA, com a LDO e com as normas da LRF. Nela, são programadas as tarefas a serem executadas no exercício, visando alcançar objetivos determinados. É de iniciativa do Poder executivo de cada ente, podendo ser alterado pelo Poder Legislativo. O art. 165, § 5º, da CF, estabelece que a LOA é composta dos orçamentos: fiscal, investimento das empresas estatais e da seguridade social (saúde, previdência e assistência social).

Composição da LOA (CF, art. 165, § 5º):

• orçamento fiscal, incluindo todas as receitas e despesas, referentes aos Poderes do Estado, seus fundos, órgãos da administração direta, autarquias, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
• orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto;
• orçamento da seguridade social, abrangendo todos os órgãos e entidades da administração direta ou autárquica, bem como os fundos e fundações instituídas pelo Poder Público, vinculados à saúde, previdência e assistência social.

Matéria da LOA (CF, art. 165, § 8º), constitui matéria exclusiva da lei orçamentária a previsão da receita e a fixação da despesa, podendo conter, ainda segundo a norma constitucional:

b autorização para abertura de créditos suplementares; e

b autorização para contratação de operações de crédito, na forma da lei.

A LOA será, também, acompanhada do seguinte:

• quadro de pessoal a ser adotado no exercício, por órgão de cada Poder, destacando as necessidades de admissão;
• previsão total de gastos com propaganda, promoção e divulgação das ações do Estado.
• demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Entidades, que deve acompanhar o Projeto de Lei.

Compatibilização e função dos orçamentos:

Os orçamentos fiscais e de investimentos (CF, art. 165, § 7.º) serão compatibilizados com o plano plurianual; terão a função de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critérios de população e renda per capita.

A LRF trouxe novas exigências para a LOA. Segundo o art. 5 da citada lei complementar, o projeto de LOA:

• incluirá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais integrante da LDO;
• será acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, previsto no § 6. do art. 165 da CF, bem como das medidas de compensação para as renúncias de receita e para o aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
• conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na LDO, destinada ao atendimento de passivos contingentes, outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
• A LRF estabelece ainda as seguintes diretrizes para a LOA:
• todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária;
• o refinanciamento da dívida pública constará separadamente na LOA e nas de crédito adicional;
• a atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na LDO, ou em legislação específica;
• é vedado nela consignar crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada;
• ela não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no PPA ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no art. 167 da CF.

A LRF estabelece no que tange à execução orçamentária o cumprimento das metas, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso até 30 dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO.

Nos termos do art. 9. da LRF, se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos 30 dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela LDO. Contudo, as despesas que são obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela LDO, não serão objeto de limitação. Outro aspecto importante é que até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1 do art. 166 da CF ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

O art. 10 da LRF estabelece que a execução orçamentária e financeira deverá identificar os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins de observância da ordem cronológica determinada pelo art. 100 da Constituição Federal.

Resumo dos prazos para os três instrumentos de planejamento

PE: Poder Executivo; PL: Poder Legislativo.

OBS: Prazo da LDO, no primeiro ano de mandato do Presidente, o prazo de elaboração e aprovação da LDO é incompatível com o prazo constitucional pela elaboração e aprovação do PPA.